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07/02/2020

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imageDebido a que mis cursos se centran en las políticas públicas, a menudo discuto en ellos los análisis de costo-beneficio (BCA). Aunque poco discutido en público, la idea central es simplemente identificar e incluir todos los beneficios y costos relevantes de una decisión, hacer lo mejor para estimar sus valores, y luego elegir la opción que proporcione los mayores beneficios netos. Apenas una idea radical. Puede ser útil para disciplinar nuestro pensamiento para ser más consistentes. Benjamín Franklin empleó una versión de ella para tomar algunas de sus decisiones.

El problema es que al disciplinar nuestro pensamiento e identificar los principios lógicos que se deben aplicar para tomar mejores decisiones, BCA también enseña a aquellos que están decididos a engañar a otros cómo hacerlo mejor, mostrándoles cómo equivocarse en la dirección «correcta» para hacer que sus posiciones parezcan más fuertes de lo que son.

De hecho, la BCA puede ser más útil para esos errores motivados que para la aplicación apropiada. El término en sí mismo sugiere que es difícil, técnicamente complicado y poco interesante, por lo que la perspectiva de trabajo y el aburrimiento disuade a quienes no son especialistas en la materia de pensar cuidadosamente. Y eso se refuerza con la imagen de que los que hacen esos análisis lo hacen como científicos desapasionados, para que se pueda confiar en sus conclusiones. Muy pocas personas, como resultado, prestan suficiente atención para actuar como una restricción efectiva en los abusos de la técnica.

Es por eso que he extendido mis discusiones sobre la BCA para incluir cómo hacer trampa con los principios correctos. No para que puedan hacer trampas mejor (de hecho, los amenazo con firmar un «juramento de superhéroe» en sus exámenes finales que promete que sólo usarán lo que saben para bien), sino para que puedan detectar mejor las trampas de los demás.

Exagerando los beneficios, subestimando los costos

Nuestra discusión comienza con los principios correctos sobre lo que debe y no debe ser incluido (y por qué) y cómo sus magnitudes pueden ser estimadas apropiadamente. Pero luego nos desviamos de esa lógica para abordar la cuestión de los incentivos de los que hacen análisis para el consumo público. Aquellos que están tratando de «vender» una póliza se verán tentados a exagerar los beneficios y a subestimar los costos, mientras que sus oponentes se verán tentados a exagerar los costos y a subestimar los beneficios. Saber en qué direcciones alguien tendrá un incentivo para hacer trampa nos informa de qué banderas rojas hay que buscar al evaluar sus reclamaciones. Estas señales de alerta son particularmente útiles porque aquellos que usan mal la BCA en su dirección preferida no saben lo suficiente como para justificar la confianza en su análisis, o están engañando intencionalmente, por lo que no se puede confiar en su análisis.

¿Cómo podría alguien que promueve una política exagerar los beneficios? Una forma común es contar los ingresos que se transfieren de un área a otra, y por lo tanto no son realmente un beneficio, como si crearan nuevos ingresos. Las personas pueden acumularse también mediante la doble contabilidad, como cuando las personas presentan proyectos que crean tanto ingresos como puestos de trabajo como si ambos fueran beneficios (o, de manera similar, contando los aumentos de productividad o de vistas y también los valores de propiedad más altos, que sólo capitalizan esos beneficios), cuando en realidad los puestos de trabajo son los costes que uno debe soportar para recibir un ingreso fiable, no un beneficio separado. Luego hay efectos multiplicadores supuestamente desencadenados por el gasto del gobierno (más ingresos que crean más compras que crean más ingresos, etc.), pero los efectos simétricos de la recaudación de fondos, en la dirección opuesta, no lo son. Y hay otros, incluyendo el conteo de beneficios inexistentes y trampas para escenarios específicos, como la forma de «crear» pronósticos de mayor número de pasajeros y acelerar las fechas de finalización estimadas para el ferrocarril de alta velocidad.

¿Cómo podría una persona así subestimar los costos? Una forma popular es simplemente ignorar algunos costos, como tratar los recursos que ya son propiedad del Estado como gratuitos, ya que no tienen que pagar más dinero por ellos, ignorando que esos mismos recursos podrían haber generado valor si se usaran de otra manera o se vendieran al sector privado. Del mismo modo, los recursos actualmente desempleados pueden ser tratados como gratuitos, aunque no lo sean, ya que podrían ser empleados productivamente en otro lugar. Otra versión es que los estimados de costos del sistema de transporte masivo podrían simplemente ignorar el costo de la vigilancia policial que se requerirá, asumiendo que el departamento de policía regular proveerá los servicios adicionales (implícitamente sin costo adicional). Las políticas regulatorias también podrían ignorar los costos impuestos a los propietarios privados, como en el caso de la Ley de Especies Amenazadas y el control de rentas, ya que tales pérdidas para los propietarios no necesitan ser compensadas por el gobierno. Otro truco popular es subestimar la tasa de interés pertinente para financiar un proyecto, para disminuir el costo estimado del proyecto (así como aumentar el valor descontado de los beneficios), Además, casi omnipresentemente se ignora la riqueza (beneficios mutuos) destruida por los impuestos de comercio voluntario para financiar un proyecto eliminado (lo que los economistas llaman el costo de bienestar o la carga excesiva), por encima de los ingresos fiscales que van al gobierno, que a menudo es muy grande. Y hay más.

Este enfoque proporciona algunas herramientas valiosas para la autodefensa contra la malversación de políticas. Pero no está completo, porque una de las pocas áreas en las que el gobierno parece mostrar verdadera creatividad es en la generación de nuevas formas de engañar a las evaluaciones honestas de lo que quieren hacer.

El cebo y el cambio de la expansión de Medicaid

Un buen pero casi desconocido ejemplo multimillonario ha sido la expansión de Medicaid que la administración de Obama incorporó en la Ley de Cuidado de Salud Asequible. Creó un nuevo grupo de beneficiarios elegibles, aquellos que no califican bajo otros criterios pero que ganan menos del 138% del nivel de pobreza federal.

La extensión fue diseñada para aumentar los que oficialmente se miden como asegurados (como el logro de la firma de Obama). Y eso significaba superar la resistencia a la expansión de muchos estados. Así que el gobierno federal ofreció pagar el 100% de los costos de los nuevos beneficiarios elegibles para el 2014-16, y luego reducirlo al 90% en el 2020 y más allá, en lugar del 50-75% que pagan por los que eran elegibles anteriormente. Este dinero gratuito trajo (mejor, compró) a muchos estados que se opusieron al programa y aumentó la inscripción. Pero también dio a los estados virtualmente ningún incentivo para monitorear a los inscritos para asegurarse de que son elegibles (¿qué estado quiere gastar dinero en la aplicación de la ley para reducir los beneficios recibidos por sus ciudadanos?) De hecho, también les dio incentivos para desclasificar a aquellos que ya eran elegibles bajo otros criterios, con el fin de aumentar su participación federal y ahorrarse dinero.

Pero ese diseño lleva a una pregunta particularmente grande: Dado el obvio incentivo que la expansión del Medicaid de la ACA dio a los estados para que aprobaran a tantas personas como fuera posible, si de hecho cumplían con los criterios, el buen diseño de la política requiere el monitoreo de tal mala conducta. Queremos ser capaces de saber si ese tipo de abusos estaban ocurriendo. Esto fue particularmente importante ya que la nueva inscripción en Medicaid fue mucho más alta de lo que se había anticipado (en California, casi cuatro veces más alta). En ese momento, el gobierno federal había estado auditando los estados de Medicaid en un ciclo de tres años (un tercio de los estados cada año) para investigar tales asuntos. Tales auditorías revelarían problemas de implementación cuestionables, como la inscripción de aquellos que no cumplían con los requisitos reales del programa, la recategorización errónea de los beneficiarios para aumentar los fondos federales de contrapartida o la falta de registro de información suficiente para determinar si alguien que estaba inscrito era realmente inelegible.

Pero lo que la administración Obama hizo para ocultar estos temas y sus costos fue muy diferente. Canceló las auditorías de su programa para los años fiscales 2014-17. Dejaron de generar la información que revelaría los problemas. Habían encontrado otra forma de ocultar los costos reales de un programa.

Afortunadamente, ahora (aunque demasiado tarde) tenemos una idea de cuán grandes han sido las trampas gracias a la reanudación de las auditorías del programa en 2019, bajo la administración de Trump, y la investigación de Brian Blase y Aaron Yelowitz. Después de incorporar los cambios en sólo un tercio de los estados en 2019, los Centros de Servicios de Medicare y Medicaid (CMS) calcularon una «tasa nacional de pagos impropios» de más de 57 mil millones de dólares, casi el 15% del gasto federal de Medicaid. Eso fue un aumento de más de 36 mil millones de dólares o un poco menos del 10% en su estimación para 2018, que no se ajustó a ninguno de los cambios desde la extensión de Medicaid. Actualizar sólo un tercio de los estados elevó el pago inapropiado 5 puntos porcentuales, lo que llevó a Blase y a Yelowitz a concluir que el pago inapropiado real era de más del 20%, aproximadamente 75 mil millones de dólares. También proporcionan amplia información para complementar sus pruebas y estimaciones.

Si los resultados de los CMS y Blase y Yelowitz están cerca de ser correctos, el efecto de la expansión de Medicaid de la ACA fue aumentar los pagos impropios de alrededor del 10% al 20%, o de $36 mil millones a 75 mil millones de dólares? es decir, desviar alrededor de 40 mil millones de dólares de los contribuyentes federales anualmente lejos de aquellos a quienes el programa estaba supuestamente limitado, mientras que efectivamente lo ocultaba de casi cualquier reconocimiento público. Eso puede ser un récord para la mayor tergiversación, por cantidad de dólares, de cualquier tramposo a bajo costo que se me ocurra.

Sé mucho sobre análisis de beneficios y costos. Pero la expansión de Medicaid de la ACA me ha recordado que aún conociendo todas las muchas maneras en que el gobierno ha adulterado sus conclusiones políticas de lo que los principios lógicos demandan en el pasado, no sería suficiente para asegurarnos de que no seamos engañados con masivas «nuevas y mejoradas» tergiversaciones. Y esa es una lección que todo americano se beneficiaría de conocer.

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